“自然资源部时代”：规划行业大变革和规划研究大变革

    编者按：十三届全国人大一次会议通过的国家机构改革方案，为我们拉开了一幅宏伟的改革蓝图。规划从业者们也在热烈讨论，此次机构改革，尤其是自然资源部的成立，将对规划行业产生怎样的影响？

    规划从来就不只是纸上画图的问题。此次改革，更应迫使规划从业者们思考并重新定义什么是规划。从新的定义出发，才能找到未来规划行业和规划研究发展的新方向。

    欢迎读者朋友们留言探讨您的看法。本文作者从事规划理论研究，如何定义并解释中国的规划是其主要研究问题之一，未来也将继续在城市规划者之友平台上继续发表其研究进展。欢迎大家继续关注！

    几个月以前有同学来找我，问我研究“多规合一”怎么样。我说，多规合一不是规划问题，是政治问题，搞不好过些时日就不是问题了。一语成谶。

    十三届全国人大一次会议通过了党中央提交的国家机构改革方案，分散在各个部门的空间规划职责被整合于新成立的自然资源部。“多规合一”工作接下来就是水到渠成的事，至多是技术问题。这些技术问题一、两篇论文就可以解决，做博士论文就杀鸡用牛刀了。跳出博士选题这个具体问题说，这个巨大的制度变革一定会对规划研究产生深远的影响，既是挑战，也是机遇。

    中国的规划一向被部门政治左右。此次职责整合将对规划实践产生非常深远的影响。首先，空间规划法（或空间开发保护法）呼之欲出，塑造规划实践的制度改革大幕缓缓拉开。其次，政府机构的调整牵一发而动全身。在中央层面机构改革逐步到位的同时，地方规划局和国土局早已开始合并，只差发改系统的主体功能区规划职责划转到位。

    紧接着就是行业的变革。住建系统的规划设计院、国土系统的勘查设计院、发改系统的发展研究院等规划咨询机构可能会有所变动。怎样变动还不清楚，但毫无疑问他们之间的横向互动会越来越多。然后就是行业协会。城乡规划学会和土地研究会、发改系统的相关行业协会未来也将是合并的趋势。再接下来是执业制度，和有关的学术期刊。或许刊物不会合并，但刊物关注的议题一定将不再局限于固有的领域。考虑到实践领域的这些即将发生的重大变化，我们的规划研究应当有怎样的改变呢？

    首先，研究规划不能再局限于城乡规划了。现在学界谈“规划”，往往默认指住建系统的城乡规划。即便涉及“多规合一”的话题，也是带着城乡规划的视角去看土地利用总体规划和主体功能区规划等。所谓改变，是不是把它们都纳入进来就可以了呢？殊不知，虽然号称都是规划，另外两家的规划却有一点和城乡规划有根本差别：城乡规划编制、修改、实施规划的目的虽然是城乡建设，规划本身却享有很强的“主体性”，而另外两种规划更没有。

    城乡规划的“主体性”的意思是，不管是业界还是学界，大家关心的重点都是规划本身怎么编、怎么改、怎么批、怎么实施，而不大关心规划所要服务的城乡建设这件事。相比之下，土地利用总体规划在国土系统看来不过是实施土地管理的工具，它和土地整治、土地普查、城乡建设用地增减挂钩制度等其他政策工具一并构成我国的土地用途管制制度，并没有特别的“主体性”。同样道理，发改系统的主体功能区规划也是服务投资项目管理的政策工具之一。在发改委审批大型基础设施等投资项目过程中，主体功能区规划仅仅是一个参考依据，其重要性恐怕还不如政府核准的投资项目目录。

    在把另外两家的规划工作纳入研究范围的同时，规划研究本身必须跟着变化。这种变化就是要打破“空间的”规划和“非空间的”规划的二元对立，打破“规划”和“其他政策工具”的二元对立。规划研究绝不能再守着自己的一亩三分地。拿原先城乡规划服务的城乡建设这项政府工作来看，空间性的城乡规划其实也仅仅是一项政策工具，还有许多非空间性的规划，如城市基建投融资的规划，也服务于城乡建设。同样的道理，现在空间规划体系服务的政府工作，按照机构改革方案，是“行使全民所有自然资源资产所有者职责”、“国土空间用途管制和生态保护修复职责”。行使这项职责，既依靠“规划”这项政策，也依靠土地产权制度、地籍管理制度、土地用途转用制度、国家公园管理制度等其他政策工具。规划研究者要有政策知识和分析能力方能适应理解新的规划实践这一学术任务。

    这样看来，规划学科和公共政策（公共管理）之间的界限越来越模糊了。“城乡规划”这个由部门职责划分建立起来堡垒既已被打破，随着规划实践越来越不局限于空间营造，“关注空间”这一学科特色也越来越难坚守。难道规划学科就要被其他学科领域瓜分掉了？我认为不是的。关键要看规划学者能否“变守为攻”，为解释社会现实提供更多的理论贡献。

    我认为，规划较之公共政策（公共管理）的鲜明特色，在于它强调对未来愿景的描绘和对改变社会现实的追求。著名规划理论家约翰·弗里德曼曾探讨过规划的四大学术渊源。相当于公共政策（公共管理）的政策分析（policy analysis）仅仅是其中之一。弗里德曼认为更重要的两种渊源分别是社会学习（social learning）和社会动员（social mobilization），它们是社会变革（social transformation）的源泉。相比之下，政策分析和社会改革（social reform）——第四个学术渊源——只谋求维持现有的体制。基于这样的分析，弗里德曼将规划定义为连接认识和行动的艺术。我认为，公共领域的规划往往是人类有意识地干预社会现实，实现社会改革的过程。

    有意思的是，弗里德曼关于社会学习的理论很大一部分来自于毛泽东的《实践论》。弗里德曼提出规划首先是一种改变社会现实的认识，这个认识应当是“从实践中来，到实践中去”的。而他关于社会动员的理论又受到列宁主义影响。我们知道，列宁主义重要的现实影响就是缔造了党治国家（party state）这一政治制度。冥冥之中，这种促进社会变革的规划就与中国有着某种缘分。我认为，今天我们研究中国规划，就应当如此定义规划，把视角投放到中国正在轰轰烈烈地发生着的、由中国共产党所领导的波澜壮阔的改革进程上。

    这个改革过程，就是规划学者所应当关注的“研究对象”。规划学者的“地盘”，不应当因为机构职责的调整而缩小、而变得不重要。相反，要主动适应变化、重新定义规划，肩负起理解、分析中国社会发生的深刻变革的重任。雄关漫道真如铁，而今迈步从头越。重新理解规划这一概念仅仅是第一步，相信未来的规划学者将不辜负这个壮丽的时代，用自己的笔耕不辍讲好中国故事，推动改革发展，为中国的改革建言献策，为世界规划理论的发展贡献中国应有的声音。

作者：徐南南，加拿大不列颠哥伦比亚大学城市规划博士研究生，《国际城市规划》加拿大站联络员；主要研究方向为城市规划理论、城市规划史。[e-mail]

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